إغفال الهدف الأساسي من إنشاء هيئة سوق المال

[مغروور قطر]

جمعية الشفافية الكويتية تعدد عيوب مسودة القانون المقرة حديثا والنواقص:
إغفال الهدف الأساسي من إنشاء هيئة سوق المال
عدد القراء: 11

الهيئة المقترحة.. رقابة على حساب مصالح المستثمرين


14/07/2007 عددت جمعية الشفافية الكويتية العيوب والنواقص الفنية في مسودة قانون هيئة أسواق المال المعد من الفتوى والتشريع، المقرة في مجلس الوزراء، حيث أقر في جلسته المنعقدة بتاريخ 24 يونيو الماضي، لافته الى انها تختلف في مضمونها تماما عن المسودة التي اعدت من قبل الفريق الوزاري المكلف برئاسة د. أماني بورسلي والتي استغرق اعدادها قرابة العامين.
وقد اصدرت الجمعية تقريرا مفصلا قالت فيه: من خلال هذا التقرير سنستعرض اهم المشاكل والعيوب التي احتوتها المسودة التي تم تمريرها من قبل مجلس الوزراء.
لعل من الاهمية التساؤل بداية عن مصير مسودة القانون بشأن تنظيم اسواق الاوراق المالية وانشاء هيئة لتنظيمها والمعد من قبل فريق العمل المختص الذي استغرق اعداده قرابة عامين. فبعد ان تم رفع المسودة من قبل رئيس الفريق الى وزير التجارة والصناعة ومن ثم الى مجلس الوزراء تم احالتها الى ادارة الفتوى والتشريع لابداء الرأي.. فبقدرة قادر تحولت المسودة التي تتكون من عشرة ابواب و111 مادة والتي تتماشى مع افضل الممارسات العالمية اعدت على أيدي متخصصين من الخبراء الى قانون هش مملوء بالثغرات لا يرقى الى ان يكون قانونا يصدر لتنظيم سوق المال في الكويت.
المشاكل وأوجه القصور
بداية ننوه إلى أهمية تماشي هذا القانون مع المبادئ التي حثت عليها المنظمة الدولية للهيئات الرقابية وذلك تحقيقا لهدف تحويل الكويت إلى مركز مالي إقليمي وعالمي، ودعونا نشير كذلك إلى أنه من خلال اعداد هذا التقرير ايقنا عدم المام واضعي القانون بمبادئ المنظمة الدولية 'الأيسكو' IOSCO مما سيؤدي إلى إنشاء هيئة لا تتوافق مع تلك المعايير وهذا ما سنؤكده من خلال هذا التقرير، كما تؤكد مسودة القانون محدودية منظور المشرع الذي كان يهدف الى انشاء هيئة متجاهلا أهم الاساسيات الواجب توافرها في القانون، الامر الذي لا يمكن البناء عليها لتحقيق هدف انشاء هيئة رقابية ذات كفاءة عالية.
الأهداف
اغفلت المسودة الهدف الاساسي من انشاء الهيئة ألا وهو 'حماية المستثمرين' في حين نرى أن جميع القوانين الخاصة بانشاء الهيئات الرقابية (الهيئة السعودية، الاردنية، القطرية، الاميركية، البريطانية، وجميع الهيئات في العالم) وضعت هذا الهدف بشكل رئيس لها ووضعت الاختصاصات والمهام التي من شأنها ان تحققه، وأكد تقرير المنظمة العالمية للهيئات الرقابية Regulation Objectives & Principles of Securities (IOSCO) على أهمية هدف حماية المستثمرين كونه اساس وجود الهيئة الرقابية كما هو وارد في الجدول المرفق.. وما يؤكد جهل واضعي القانون للهدف الرئيسي الداعي لانشاء الهيئة الرقابية تركيز المسودة على هدف تنمية السوق المالي واغفال الهدف الرئيسي، فعلى سبيل المثال، نصت المادة الثانية على ما يلي 'للهيئة ابداء الرأي في مشروعات القوانين والقرارات المتعلقة باسواق رأس المال واقتراح ما يلزم من تشريعات تساهم في تنمية سوق المال' وهذا يؤكد أن هدف واضعي القانون كان يتعلق فقط بتنظيم وتنمية أسواق رأس المال!
الاستقلالية
لا تتمتع الهيئة بالاستقلالية اللازمة لتحقيق اهدافها، فعلى الرغم من ان المادة الاولى نصت على ان الهيئة تتمتع بالشخصية الاعتبارية المستقلة وتم إلحاقها بمجلس الوزراء فإنها في واقع الامر وبموجب القانون لن تكون جهة مستقلة متخصصة بمنأى عن التدخلات السياسية والتجارية، وتؤكد المواد الآتية على عدم توافر مبدأ الاستقلالية لدى الهيئة المزمع انشاؤها:
المادة الاولى: تناقض واضح في مضمون المادة الاولى التي تنص على ان تكون الهيئة مستقلة ومن ثم تم سحب الاستقلالية عن طريق اخضاعها للوزير المختص للاشراف على شؤونها مما سيقلل من استقلاليتها، ومما سيؤدي الى خلق تداخلات في الوظائف الاشرافية والرقابية بين الاجهزة الرقابية مما يتناقض مع المبدأ الأول من مبادئ الأيسكو The responsibilities of the regulator should be clear and objectively stated الذي يشترط ان تكون المسؤوليات الرقابية واضحة ومحددة ما بين الجهات الرقابية ويتناقض كذلك مع المبدأ الثاني الذي ينص على ضرورة استقلالية الهيئة The regulator should be operationally independent.
المادة الثانية: لم تمنح الهيئة سلطة اقامة الدعاوى المدنية والادارية او التأديبية كما هو الحال في قانون البلدية الجديد مما سيوقعنا بالبيروقراطية ويضفي مزيدا من عدم الاستقلالية على عمل الهيئة.
المادة الثالثة: نصت على ان يكون للهيئة مجلس ادارة يشكل من رئيس وستة اعضاء يتم تعيينهم بناء على عرض الوزير المختص، لذا فإن عملية الترشيح ستخضع لاختيار الوزير المختص التي قد لا تتم بناء على الاهلية او الكفاءة او الفرص المتساوية وإنما ستخضع لتوجه الوزير وانتمائه السياسي او الطائفي او القبلي وذلك مخالفة لمبدأ الاستقلالية، بالاضافة الى ذلك تم منح الاعضاء بموجب المادة 5 جميع الصلاحيات الخاصة بوضع قواعد التفتيش والرقابة ورسم السياسات، اي ان وضع البنية الاساسية والقواعد الرئيسية التي رأى المشرع ترحيلها للوائح حسب ما ورد في المادة 14 ستخضع لمزاجيات ومصالح الاعضاء الستة وحلفائهم ممن قد يكونون من الجهات الخاضعة لرقابة الهيئة مما قد يؤدي الى الإخلال بمبدأ عدم تعارض المصالح ويؤدي الى عدم تحقيق العدالة في السوق.
المادة الثامنة: نصت المادة الثامنة على حظر اساءة استخدام اعضاء مجلس الادارة او موظفي الهيئة لسلطاتهم، ولكنها منحت الوزير اختصاص تحديد الحالات التي تمثل اساءة لاستخدام السلطات او التي تمثل تعارضا في المصالح، اي انه لم يتم وضعها في صلب القانون تلافيا لتركها لمزاجية وتوجه الوزير والاعضاء مما يمثل إخلالا بمبدأ استقلالية الهيئة، فمبدأ عدم تعارض المصالح لم يشترط في عملية اختيار وتعيين الاعضاء وإنما اكتفى القانون بإعطاءالسلطة التقديرية في تحديد الممارسات التي قد تعتبر اساءة استخدام السلطة للوزير والاعضاء! على الرغم من انه كان الاجدر بالمشروع ان يتلافاها في القانون عند وضع اسس تعيينات الموظفين والاعضاء لتكون بمنأى عن مظنة الطعن.
مجلس إدارة الهيئة وإدارتها:
نصت المادة الثالثة على ان يكون للهيئة مجلس ادارة يتكون من رئيس وستة أعضاء ولم تشترط المادة اهمية عدم تعارض المصالح كما لم تشترط عدم تبعية الاعضاء للجهات الخاضعة لرقابة الهيئة تلافيا لتعارض المصالح، ويعتبر هذا الشرط صمام امان لضمان عدالة الهيئة وهو من اهم الشروط الواجب توافرها في القانون حيث يعاني السوق المالي في دولة الكويت حاليا من تبعات عدم اخذه في الاعتبار في التشريعات المنظمة للسوق، مما يؤدي الى وقوع الرقابة بايدي اشخاص لهم مصالح في السوق وذلك مخالفة للمعيار الخامس من معايير المنظمة العالمية للهيئات الرقابية IOSCO، وربما تعتبر هذه المادة من اخطر المواد واكثرها اثارة للجدل، حيث كان من الاجدر عدم وضع الرقابة بايدي جهات لها مصالح في السوق سواء بشكل مباشر او غير مباشر تسعى لحمايتها على حساب المصلحة العامة، وتم بموجب المادة الثامنة اعطاء سلطة تقدير مبدأ عدم تعارض المصالح للوزير المختص والاعضاء وجعلها رهنا لمزاجيتهم، مما قد يؤدي الى ترسيخ الوضع المتبع حاليا من قبل لجنة السوق عن طريق مراعاة عامل عدم تعارض المصالح وفقا للقضية المطروحة، ان القانون المقترح لم يضمن تعيين اشخاص متفرغين مستقلين يبتعدون عن تعارض المصالح لادارة الهيئة، كما لم يضمن طريقة اختيار الاعضاء بحيث تتم من قبل عدة اشخاص بدل من شخص واحد بما يضمن نزاهة الاختيار على اسس الكفاءة.
وتم اشتراط التخصص والخبرة في هؤلاء لكن تقييد عدد سنوات الخبرة بخمس عشرة سنة يمثل قيدا غير سليم كونه قد يضيع فرصة اختيار اعضاء ذوي كفاءة، فعلى سبيل المثال عند ترشيح شخص ذي كفاءة عالية فان عدد سنوات خبرته 12 سنة فان فرصة اختياره ستضيع كونه لا يطابق شرط سنوات الخبرة، علاوة على ذلك فان عدد سنوات الخبرة ليست عاملا رئيسيا كالخبرة نفسها، لقد كان الاجدر بالمشرع ان يشترط النزاهة وعدم تعارض المصالح كشروط جوهرية للتعيين.
كذلك، لم تحدد المادة امدا لانتهاء عضوية الاعضاء او عزلهم مما سيعطيهم نفوذا قد يستمر مدى الحياة، ويعتبر عدم تحديد فترة الاعضاء وجعلها 'قابلة للتجديد لفترة او فترات اخرى' سيؤدي الى سيطرة مجموعات معينة على السوق لفترات طويلة على حساب مجموعات اخرى، في حين انه كان من الاولى ابعاد الجهة الرقابية عن سيطرة اي من المجموعات ووضعها في ايدي جهات حيادية ومستقلة لا توجد لديها مصالح في السوق ولفترات محدودة فقط تحقيقا للمصلحة العامة.
المادة السادسة مدير عام الهيئة:
من اكثر المواد اشكالية هي تعيين مدير عام الهيئة بناء على عرض الوزير، فحسب ما نصت عليه المادة السادسة فان الآلية المحددة لاختيار المدير العام لم تراع اي معيار او قيد وتركت هذا المنصب مفتوحا لأي شخص، مما قد يعرض عملية الاختيار لمخاطر سيطرة شخص غير متخصص او ليس من ذوي الخبرة او الكفاءة للسيطرة على هذا المنصب الحساس، كما ان عملية الاختيار ستخضع بلا شك لمزاجية وانتماء الوزير وقت تمرير القانون، كما لم تحدد المادة فترة محددة لهذا المدير وتم اعطاؤه ادارة الهيئة مدى الحياة! كما لم تضع اساسا لعزله مما يشكل امرا بالغ الخطورة، واخيرا لم تتم مراعاة معيار عدم تعارض المصالح في آلية اختياره شأنه شأن اعضاء مجلس ادارة الهيئة.
عيوب المادتين الثالثة والسادسة
1 - قد تخضع عملية اختيار الأعضاء والمدير العام لتوجه الوزير وانتمائه السياسي أو القبلي أو الطائفي.
2 - استمرارية سيطرة أشخاص معينين على إدارة الهيئة التي قد تستمر مدى حياتهم.
3 - عدم مراعاة مبدأ عدم تعارض المصالح في عملية الاختيار مما قد يؤدي إلى وقوع الرقابة بأيدي جهات لها مصلحة في السوق تسعى لحمايتها على حساب المصلحة العامة.
4 - عدم ضمان الاستقلال السياسي والتجاري للهيئة، فعلى الرغم من أن الهيئات تنشأ من قبل الحكومة لكنها عادة تكون مستقلة عن التدخلات ويتم تحديد الأمور التي يسمح فيها للحكومة بالتدخل وذلك إذا ما كانت تمس الصالح العام.
5 - لم تشترط النزاهة في اختيار الأعضاء والمدير العام.
6 - لم توضح أسس لعزل العضو أو المدير حتى في حال إساءة استخدام سلطته أو ارتكابه لمخالفات.
أموال الغرامات
نصت المادة السابعة على ان يتم تمويل ميزانية الهيئة من حصيلة اموال الغرامات في حين انه كان من الواجب ان يتم ترحيلها الى الخزينة العامة للدولة وذلك تلافيا لتعارض المصالح، فمن الامور المنتقدة على الهيئات الرقابية احتفاظها بأموال الغرامات.
إشكالية الجهة القضائية

[مغروور قطر]

لم ينظم القانون اطار التعاون مع القضاء والنائب العام ونوع المخالفات التي يمكن ان تتم احالتها للقضاء ونوع المخالفات التي يجوز فيها للهيئة اصدار حكم فيها وتم ترك الامر هلاميا ومطاطا شأنه شأن القانون برمته، كثير من التساؤلات تدور هنا لم يتناولها القانون لتوضيح الاطار الذي ينظم العلاقة مع الاجهزة القضائية فيما يتعلق بقضايا ذات علاقة بسوق المال.
الفترة الانتقالية
لم تحتو المسودة على فترة انتقالية بعد تمرير القانون لتلافي ارباك السوق وذلك من منطق الحرص على مصلحة المستثمرين.
خاتمة
اننا في جمعية الشفافية الكويتية ومن منطلق شعارنا في محاربة الفساد نستنكر ما حصل من قيام جهات ذات مصالح ونفوذ بفرض هذا القانون وتمريره من خلال مجلس الوزراء، كما اننا لا نستبعد قيام الجهات نفسها التي قلبت الموازين لمصلحتها بفرض اشخاص معينين على الوزير بالطريقة نفسها لقيادة هذه الهيئة الرقابية وذلك تحقيقا لمصالحهم وحمايتها.
لذا فإننا نناشد اعضاء مجلس الامة مرة اخرى ونحثهم على رفض مسودة القانون برمته وذلك بناء على ما تم طرحه في هذا التقرير من اوجه ضعف وخلل، كما نناشد السلطات الرسمية بإعادة النظر في هذا القانون والتوجه الى الاصلاح وتحقيق الصالح العام عن طريق مناقشة مسودة القانون الاصلية التي تم اعدادها من قبل الفريق الوزاري المكلف برئاسة د.أماني بورسلي بأسرع وقت ممكن واخذ آراء المتخصصين الحيادين في هذا الشأن.

قصور في الصلاحيات
لفتت جمعية الشفافية إلى أن المسودة لم تمنح الهيئة الصلاحيات الأساسية الآتية:
1 - وضع المعايير الخاصة بسلوكيات وأخلاقيات المهنة والتدريب والمؤهلات المطلوبة ومعايير الأهلية للأشخاص العاملين في مجال الأوراق المالية.
2 - تسجيل وتنظيم ورقابة عروض الطرح العام للأوراق المالية.
3 - وضع متطلبات الإفصاح ومتطلبات البيانات المالية الخاصة بالشركات وعروض الطرح العام والقواعد الخاصة بالإفصاح عن ملكية المساهمين الرئيسيين وتنظيم عمليات الاستحواذ وعروض الشراء.
4 - وضع معايير ومتطلبات التدقيق المحاسبي ومدققي الحسابات والمتطلبات الخاصة بالرقابة الداخلية للبيانات المالية المقدمة للهيئة.
5 - لم تمنح الهيئة سلطة إقامة الدعاوى المدنية والإدارية أو التأديبية.

عدم تحديد المسودة الممارسة الخاطئة في السوق
قالت جمعية الشفافية إن من أهم الأمور التي تعاني منها التشريعات الحالية عدم تجريم بعض الممارسات غير العادلة في السوق التي تم تجريمها في معظم أنحاء العالم كالتداول بناء على معلومات داخلية، والإضرار بالسوق، والتي أصبحت تأخذ أشكالا جديدة ومتطورة يعاقب عليها بالسجن أو دفع غرامات طائلة، ولا يمكن إرجاء هذا إلى تشريعات أخرى وإنما لابد من أن يتم تضمينها في قانون إنشاء الهيئة، ولقد اشترط المعياران الثامن والتاسع للمنظمة العالمية للهيئات الرقابية (IOSCO) على أهمية تسلح الهيئة الرقابية بعقوبات رادعة ومرنة تتوافق مع نوع المخالفة أو الجريمة. (The Regulatot Should Have a Comprehensive Enforcement Powers). ومخالفة للمادة 32 من الدستور الكويتي التي تنص على انه 'لا جريمة ولا عقوبة إلا بناء على قانون، ولا عقاب إلا على الأفعال اللاحقة للعمل بالقانون الذي ينص عليها' فإنه لا يمكن فرض عقوبات والتي قد تأخذ صورة حبس او عقوبة مالية بموجب اللوائح وحدها وانما يجب ان توضع بالقانون الذي اغفلها تماما، ان انشاء الهيئة بهذا القانون ستكون من دون اذرع متمثلة بنظام عقوبات مرن ورادع يضمن العدالة في السوق وكفيل بتحقيق الهدف من انشاء الهيئة واضفاء الهيبة والاحترام لها.

عدم حل إشكالية تداخل الرقابة وتشتتها
رأت جمعية الشفافية الكويتية ان مسودة قانون هيئة اسواق المال لم تحل اكبر اشكالية مرتبطة بالسوق والداعية اساسا الى انشاء الهيئة الا وهي تداخل الرقابة وتشتتها بين اربع جهات رقابية، الامر الذي تم انتقاده بشدة في تقرير البنك الدولي وقالت: المسودة لم تعد تنظيم وتوزيع المسؤوليات الرقابية ذات العلاقة بالسوق المالي وتركتها عائمة وذلك مخالفة للمعيار الاول لمنظمة الايسكو، كما لم تحدد المسودة الاطار واسس العلاقة ما بين الهيئة الرقابية وسوق البورصة والمقاصة.. فعلى سبيل المثال لم يتم توضيح الجهة المخولة بإصدار الترخيص للبورصة، هل ستكون وزارة التجارة والصناعة وذلك حسب ما نصت عليه المادة 324 من قانون التجارة ام ستكون الهيئة؟ فلقد نصت المادة الخامسة من القانون على انه يجوز للهيئة اصدار التراخيص للجهات العاملة في مجال الاوراق المالية، ولم يكن الامر واضحا فيما اذا كانت البورصة تعتبر من ضمن تلك الجهات، كما انه بعد تمرير القانون من الذي سيحدد اذا ما كانت الشركة تعتبر من ضمن الجهات العاملة في مجال الاوراق المالية وذلك بسبب عدم وجود تعريفات واضحة، وهل سيعتبر تشغيل تلك الشركات قانونيا عند مزاولتها للعمل دون ترخيص بعد تمرير القانون مباشرة بسبب عدم تحديد فترة انتقالية؟ ان هذا القانون، اذا ما تم تمريره، سيدخلنا في اشكاليات ومتاهات نحن في غنى عنها.